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     近日，自然资源部办公厅印发《关于开展2023年卫片执法工作的通知》（以下简称《通知》），并召开培训会，在全国部署开展2023年卫片执法工作。另外，自然资源部还修订《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，根据《通知》和新修订的《规则》，2023年卫片执法工作将着力提高真实性、准确性、时效性，聚焦耕地保护、生态保护、能源资源安全三个重点，政策有三个方面的变化（修订省级问责标准计算方法，修订土地卫片执法图斑合法性判定规则，提出落实持续监管职责）。

   一、提高“三性”

卫片执法作为耕地保护、矿产开发秩序监管的一项重要抓手，在夯实粮食安全根基、严守耕地保护红线和能源资源安全底线、维护资源资产权益、推动经济社会高质量发展等方面发挥了重要作用。但是，一些地方自然资源违法违规问题仍然突出。有的地方对严格保护耕地的认识还不够到位，为规避问责等故意瞒报、漏报违法行为；有的业务不够熟悉，对卫片执法工作政策和要求理解不准确，导致图斑合法性判定不正确，填报信息不准确、不及时；有的对卫片执法工作不够重视，对发现的自然资源违法行为未及时组织查处；有的整改落实不到位，违法状态迟迟未能消除。这些问题制约了卫片执法工作作用的发挥，影响了卫片执法工作效能。

为解决以上问题，进一步理清工作思路，找准工作方向，抓牢工作重点，高效组织开展日常卫片执法工作，2023年卫片执法《通知》提出了“坚守真实性”“狠抓准确性”“提高时效性”的工作原则，对卫片执法各主要工作环节均提出了具体要求，推动卫片执法工作高质量发展。

为了提高真实性，《通知》明确：对“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，省级内业抽查图斑涉及耕地面积占同期部下发的上述两类土地卫片执法图斑涉及耕地总面积的比例，不得低于80%；对采取拆除复耕方式落实整改的图斑，应进行100%审核；对矿产卫片执法图斑，应进行100%审核。外业核查方面，对疑似违法占用耕地100亩、永久基本农田或生态保护红线50亩以上的“新增非农建设类”“年度内持续变化类”图斑，疑似违法开采面积达到10亩以上的矿产卫片执法图斑，以及拆除复耕涉及永久基本农田或生态保护红线10亩以上、耕地50亩以上的日常土地卫片执法图斑，省级自然资源主管部门须逐一组织实地核查，出具核查意见，明确核查责任人。如果出现弄虚作假问题，必将倒查责任、严肃追究。自资源然部继续组织开展第三方监督工作，从技术流程、生产进度和质量、工作效率等多个维度实行全流程动态监督，重点监督弄虚作假、虚假整改等严重影响卫片执法成果真实性问题。

为了提高准确性，2023年将对新下发图斑的规划、审批信息套合认定方式按月进行更新。针对国土空间规划已经批复并纳入国家级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的地区，图斑规划信息使用自然资源部审核入库的数据进行套合认定，其他地区使用经依法批准的土地利用总体规划数据库进行套合认定；针对图斑涉及的用地、用矿等审批信息，分别与上月报部审核后的审批备案信息进行套合认定。自然资源部将根据内业抽查和外业核查最终的认定结果计算日常差错率和年度差错率。对年度差错率超限的省份，部将予以书面通报批评；对年度差错率较低的省份，部将予以书面通报表扬。

为了提高时效性，将年度卫片执法工作时间整体提前了一个月，将省级核查工作由“季度”调整为“月度”。优化工作机制，对遥感影像采集方式、图斑提取区域进行了优化。每一个覆盖周期内下发的遥感影像覆盖率均不会超过该地区耕地覆盖范围的200%；针对老城区、镇街、社（区）等建成区、人类活动明显稀少地区和冬季北方地区，以及不属于土地卫片执法工作范围的变化，一般不提取卫片执法图斑。

二、聚焦“三点”

按照卫片执法通知要求，今年卫片执法工作重点聚焦耕地保护、生态保护、能源资源安全三个方面。耕地保护方面，重点打击不符合高质量发展要求，恶意占用耕地特别是违法占用永久基本农田的实质性新增非农建设行为；生态保护方面，重点打击生态保护红线内违法违规采矿严重破坏生态环境行为；保障能源资源安全方面，重点打击非法开采稀土等战略性矿种的违法行为。

一是优化遥感影像采集和卫片执法图斑提取，从源头上聚焦重点。在遥感影像采集方面，不同省份的遥感影像覆盖周期分为三类：月度覆盖、双月度覆盖、季度覆盖。日常监测使用优于2米级的公益卫星遥感影像，对于13个粮食主产区省份以及其他5个耕地保有量较大的省份，实行每年度上、下半年各一次耕地范围内全覆盖亚米级遥感影像监测，突出对耕地和永久基本农田的监测监管。

在图斑提取方面，提出分级分类管理，将日常土地卫片执法图斑分为“新增非农建设类”“其他新增建设类”“其他变化类”“年度内持续变化类”四大类，分类监测监管不同类型图斑，重点监测监管反映出地表疑似存在实质性新增非农建设变化的图斑（“新增非农建设类”“年度内持续变化类”），常态化监测监管反映出地表存在推填土、平整土地特征但无实质性非农建设等变化的图斑（“其他新增建设类”“其他变化类”），可有效辅助地方更加精准地早发现、早制止违法占用耕地的行为，还能引导地方在集中力量重点打击实质性新增非农建设占用耕地行为的同时，兼顾管控区域内其他类用地行为；对矿产卫片执法图斑，则聚焦监测和发现重点矿种、重要区域、硐采等矿产资源违法行为。同时，只将涉及采矿用地地类的日常土地卫片执法图斑作为矿产卫片执法图斑使用，优化“一图两用”模式。

二是重点严肃查处不符合高质量发展的各类自然资源违法行为，进一步严格规范公正文明执法。《通知》强调，地方各级自然资源主管部门要及时制止违法行为，区分不同违法情形和违法性质，依法依规作出查处、移送、移交等决定，重点查处不符合高质量发展、破坏生态环境的各类自然资源违法行为。《通知》同时明确，在执法过程中不得以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法；不得以权谋私、吃拿卡要；不得确定不切实际的目标，搞形式主义，增加基层负担；不搞简单化、“一刀切”。

三是深化卫片执法成果应用，形成监管监督合力。《通知》明确要求全面落实“两平衡一冻结”制度，对违法占用耕地从事非农建设的，先行冻结违法用地所在地储备库中的补充耕地指标，查处整改完成后解除冻结；对违法问题严重的地区，省级自然资源主管部门要及时发函提醒，必要时组织开展全面核查或报请省级人民政府严肃开展约谈；经年度评估后，对达到《违反土地管理规定行为处分办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定情形的地区，要移交有权机关追究责任。另外，《通知》明确将卫片执法成果纳入“粮食安全党政同责”“自然资源离任审计”“土地管理水平综合评估”“自然资源节约集约示范县（市）创建”“全域土地综合整治试点实施”等多项考核评估工作，与相关工作形成监管合力。

三、政策“三变”

一是修订省级问责标准计算方法。《通知》明确，对已经国务院委托行使用地审批权的试点省份，在评估省级地区土地管理秩序、核实问责条件时，国家级重大基础设施项目违法用地不予扣减。

二是修订《土地卫片执法图斑合法性判定规则》。

1.农村道路翻新判定为伪变化。对于《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）下发之前已经建设的农村道路，在不改变原有规模前提下的翻新（如铺设水泥、柏油地面等）形成的图斑或地块，判定为实地未变化。

2.采矿用地应办理建设用地审批手续。采矿用地应当按照《土地管理法》《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）等法律法规和政策性文件要求，办理建设用地审批手续。未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

3.生态修复项目临时占用农用地可办理临时用地手续，农用地以外为实地未变化。生态修复项目如果涉及临时占用农用地，且符合临时用地管理要求，应当按照不同占用类型向相关部门申请办理临时用地审批手续，判定为临时用地。占用除农用地以外的土地进行生态修复项目建设形成的图斑或地块，判定为实地未变化。

4.全域土地综合整治试点涉及的图斑根据不同情形判断为违法或未变化。部批复的全域土地综合整治试点已得到省级有关部门批准实施方案的图斑或地块，涉及非农建设的，需办理建设用地审批手续；未办理的，判定为新增非农建设违法用地；不涉及非农建设的，判定为实地未变化。部批复的全域土地综合整治试点，且经林草部门审核同意涉及林地布局优化调整的，如占用永久基本农田，不属于涉及发展林果业或挖塘养鱼等违法用地。

5.农作物晾晒场判定为设施农业用地。对与农业生产直接相关联的用地，主要用于农作物晾晒，农闲时临时用于非营利性停车场、村民健身等公众服务的，判定为设施农业用地。对以服务农业生产为名，主要用于停车场、村民健身等用途的用地，应当办理建设用地审批手续；未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

6.赛鸽、赛马等比赛场地应当办理建设用地审批手续。对赛鸽、赛马等比赛场地及关联的办公、驯养等附属设施，应当办理建设用地审批手续；未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

7.当年卫片执法发现的往年已形成的历史违法用地判定为实地未变化。对往年已形成的历史违法用地，如果曾经纳入土地卫片执法范围并判定为违法用地，且未发生新的违法行为的，判定为实地未变化；如未曾纳入土地卫片执法范围，判定为新增非农建设违法用地。

8.将“高架路桥非法占用坑塘水面、河道管理范围以外的土地，应当判定为新增非农建设违法用地”修改为“高架路桥非法占用河流、湖泊等河道管理范围以外的农用地、未利用地，应当判定为新增非农建设违法用地”。

三是落实持续监管职责。

1.省级自然资源主管部门建立卫片执法发现违法问题台账，实行问题整改销号管理，督促指导地方加快落实整改，直至彻底消除违法状态。

2.地方各级自然资源主管部门强化对跨年度违法问题的持续监管，针对往年卫片执法发现的自然资源违法行为，重点监管整改落实情况；

3.对往年或本年度已填报未拆除复垦图斑、临时用地图斑或设施农业用地图斑等，要持续加强监管，防止再次被违法占用或改变用途。

4.各地建立健全持续监管发现问题、整改落实情况与相关考核评价、评估问责等工作的衔接机制，形成闭环管理。

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